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把好消防安全关 共建社会平安福祉——再谈消防设施检测行业发展之路

日期:2018-03-21 17:37

         近期,一场关于消防设施检测(以下简称“消检”)行业的讨论此起彼伏,引经据典的观点各有不同。一个事关生命财产安全又因专业性很强并不为大众熟知的行业,到底因何引发这样的讨论?行业发展之路又将展现出怎样的未来?
        一直关注消检行业发展的广东省民营企业权益保障联合会(以下简称“联合会”),近日就此次行业大讨论接受媒体专访,期望从法制方面与大家交流切磋消检行业的疑惑。
        1
        笔者:前不久有媒体刊出文章认为,广东省内的消检机构无一合法,直指贵会属下会员企业广东建筑消防设施检测中心有限公司(以下简称“检测中心”)资质存在疑点。你们是如何看待这一质疑?
       联合会:文章我们已拜读。对文中提及的“消检行业迷茫说”,我们十分理解并有同感,但对文中下的结论称“省内消检机构无一合法”我们持不同意见。要认清消检机构的合法性,就得深入了解消检资质需经行政许可的来龙去脉。
       经查核,消检资质是一项行政许可,其制度的建立源于1996年公安部第30号令,历经了公安部2001年11月修改30号令、2002年国务院下发国发〔2002〕24号文停止了公安部消检资质的行政许可、而2008年国家颁布经修订的《消防法》和2009年5月公安部为之配套的第106号令,以及2010年10月广东省人大实施的《广东省实施〈消防法〉办法》又继续明确设立消检资质这项行政许可的过程。但始终不变的是,从事消检业务,必须经省级公安机关消防机构行政许可取得资质。
       经了解,检测中心资质取得的行政许可经过是:省公安厅消防局在1999年4月以《批复》(广公消字〔1999〕158号)和同年7月以《关于确定检测中心经营范围的批复》(广公消字〔1999〕217号)两份文件,行政许可消检资质给检测中心,并在《关于开展建筑消防设施检测业务的通知》(广公消〔1999〕348号)中规定:“经总队审查核准,成立的广东建筑消防设施检测中心有限公司,从1999年11月1日起,在广州市范围内开展建筑消防设施检测业务试点(暂定一年),在试点取得经验后,再向全省推广。”2001年7月省公安厅消防局对检测中心发出暂停业务整改的通知,同年9月省公安厅消防局在《关于恢复建筑消防设施检测业务的通知》(广公消〔2001〕135号)文中,明确指示检测中心“你单位在暂停期间全面开展了清理整顿后,从内部管理制度和提高技术水平等方面找出存在的问题,并进行了整改。经研究,我局决定恢复你公司的建筑消防设施检测业务。”
       上述表明,检测中心是经省公安厅消防局行政许可取得了消检资质。
       随后,检测中心又历经了以下近十年的政策变化过程:
       2001年11月公安部下发修改30号令的通知,消检业务处于可检可不检的状态,2002年国务院为配合实施《行政许可法》,下发国发〔2002〕24号文,停止了公安机关消防机构审批“消检资质”这项行政许可,公安机关消防机构从此不再审批新的“消检资质”。据了解,检测中心也从未收到行政许可机关对其取得的资质作如何处理的文件,仍然持该资质从不间断地开展消检工作至今。公安部于2004年2月又下发《公安部清理部门规章及规范性文件目录表》决定保留30号令的通知,消检行业又有了新的开始。
       2009年5月1日正式实施的新《消防法》第十四条和第三十四条规定,从事消检要依法获得资质,建设工程的消防验收、备案和抽查的具体办法,由公安部门规定。亦即在国家法律层面上设定了“消检资质”这项行政许可和由公安消防部门负责实施。
       随后,公安部为配套实施《消防法》,下发了第106号令,明确开展消检要依法获得资质。至于如何取得该项行政许可资质,《消防法》和第106号令都没明确说明。
       2009年9月公安部消防局下发《关规范社会消防技术服务机构监督管理工作的通知》(公消〔2009〕398号文,以下简称398号文),这是一个政策衔接性的重要文件,文中明确各地要严格执行《行政许可法》,公安部消防局也正在加紧起草《消防管理条例》(以下简称《条例》)和《社会消防技术服务机构管理规定》(以下简称《管理规定》)等配套制度。文中特别强调:在这些制度公布前“不得擅自设立消防技术服务行政许可和市场准入条件,不得违法审批”。并要求各地公安机关消防部门加强对已有的这1000余家技术服务机构的监督管理。这1000余家消防技术服务机构中,实际上就包含了2002年国务院停止公安部该项行政许可前已依法设立的消检单位。广东省人民政府法制办公室《关于消防设施检测执法问题的答复》(粤府法函〔2011〕40号)对此作出了解答,即:“公安部消防局对国务院2002年取消消检行政许可之前由省公安机关消防机构审查许可的检测单位,其资质仍视为有效,可接受委托从事消检业务并出具有效的检测合格证明。”
       我们认为,要理解消检资质的合法性,必须将公安部第30号令、国务院国发〔2002〕24号、《消防法》、公安部第106号令、公安部消防局公消〔2009〕398号文、省人大《广东省实施〈消防法〉办法》和《行政许可法》综合起来领会,节点发生在公安部消防局398号文。398号文解决了《条例》和《管理规定》出台前如何依法开展消检工作的实操问题,即:①《消防法》规定消检单位要依法获得资质,依什么法?398号文则明确,依公安部正在草拟并上报国务院通过的《条例》和《管理规定》。②《条例》和《管理规定》还在草拟中,消检又需要资质,能否许可资质?398号文则明确,要严格执行《行政许可法》,在《条例》和《管理规定》出台前不得擅自许可资质。③2002年以后公安消防部门已停止许可资质,现在又不能许可资质,但398号文又要求依法设立的消检机构与建设单位订立合同,那谁是依法设立的?由谁去做消检?398号文则表明了,就是只有由包括2002年国务院取消该项行政许可前,已依法经省级以上公安消防机构行政许可“消检资质”的机构从事消检工作。
        因此,我们有足够的理由和依据认为,检测中心虽然历经了十多年,其资质是经省公安消防机构行政许可而从未被撤回“消检资质”,更有398号文的重新确认,其资质理所应当合法有效。因此,对于“省内消检机构无一合法”之说,纯属缺乏深入调查了解所致。
       2
       笔者:还有人认为,检测中心1999年获得的行政许可,现在市场情况发生了变化,原来的行政许可已过时甚至失效,应是无效的。你们看法如何?
        联合会:国发〔2002〕24号文取消了公安部30号令所规定的“消检资质”这一行政许可项目,全国公安机关消防部门停止了审批新的消检资质,但并未撤回原已经批准取得的消检资质。
        《行政许可法》规定:“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”“行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。”请特别注意的是,法律规定撤回后造成企业损失的就要给予补偿。《行政许可法》规定撤回加补偿就是加大了行政机关的责任感,并限制行政机关对审批的随意性,亦是对取得行政许可的法人或其他组织权益的法律保护,体现了国家法律制度的公平。
       经了解,检测中心取得资质开展消检工作已达十二年之久,现已拥有自主知识产权的“消检”技术专利十二项,队伍发展近300人,但从未收到过许可机关撤回其资质的通知。因此,根据《行政许可法》的规定,检测中心的资质因从未被撤回而继续有效。
       《计量法》第二十二条规定:“为社会提供公证数据的产品质量检验机构,必须经省级以上人民政府计量行政部门对其计量检定、测试的能力和可靠性考核合格。”显然,计量认证资质这项行政许可,是行政许可给对产品实施检测的产品质量检验机构。
         因此,根据上述法律的规定,消防设施安装完好后是属于《建筑法》定义的建筑活动、属于《产品质量法》定义的建设工程和属于《消防法》定义的消防设施系统建设工程。《计量法》明确计量认证是指为社会提供公证数据的产品质量检验机构所须获得的资质,对该机构的计量检定、测试设备的工作性能、工作环境等质量体系能力进行考核合格后,计量认证资质才许可给该产品质量检验机构。由于消防设施是建设工程,对消防设施的检测是对建设工程的检测,而不是对产品检测,依法不需要取得计量认证资质。
        有人还认为,《广东省实施〈计量法〉办法》规定:建设工程质量检测机构需要进行计量认证,消检单位也包括在内。经核实:建设工程质量检测机构的业务范围在《建设工程质量检测管理办法》、《广东省建设工程质量检测机构资质条件细则》规定得很清楚和具体,其业务范围不包括消检这一项。建设工程质量检测机构需要取得计量认证资质,是因为他们检测的业务内容涉及建设工程中使用的建筑材料、建筑构配件和设备的检测,这些是属于产品检测的范围。
       我们认为,尽管上述法律已明确消检是属于建设工程的检测,不属于产品的检测,应不需要计量认证,并且《办法》第二十九条亦没有把计量认证作为申请消检资质的条件,但目前社会对其是否需要计量认证有不同的意见。对消检单位是否需要计量认证问题,还可继续讨论和研究,必要时也可提请立法机关对此作出司法解释,以求达到认识上的统一。
       5
       笔者:有人认为,广东省现在只有检测中心一家具备资质,有垄断市场之嫌疑。贵会持何看法?
       联合会:经查核,消检行业历经了三个阶段:公安部30号令规章设定消检资质行政许可阶段(1996—2002年);国务院取消这项行政许可、公安部01年11月修改30号令又于04年2月下发《公安部清理部门规章及规范性文件目录表》决定保留30号令阶段(2002—2008年);国家法律《消防法》设定该项行政许可阶段(2008年至今)。特别是2010年10月1日起实施《广东省实施〈消防法〉办法》,该办法明确了开展消检需要取得行政许可资质,并规定建设工程申请消防验收或存档备查时,消防设施必须经合法资质的检测单位检测合格。
        据了解,2011年3月18日,公安部消防局下发《关于开展社会消防技术服务机构管理立法需求专题调研并上报有关情况的通知》(公消办〔2011〕147号),正在为制定《社会消防技术服务机构管理规定》提出立法需求和研究。7月8日,公安部消防局召开社会消防技术服务机构管理研讨会,重点在消防技术服务机构的发展方向、分级管理、机构和资质资格管理等问题上进行了深入探讨。这表明国家正在推进社会消防技术服务机构的建设工作。
        我们认为,广东省目前只有一家消检单位的现状并非行政部门的有意设定,也不是消检单位之间相互排斥造成,更不是如社会上一些不负责任的传言,认为有消检单位与行政主管部门联合挤压其他消检单位造成,真正的原因是国家行政许可制度改革中所形成的过程。消检工作是法律的规定,而且涉及人民生命财产安全和社会稳定,不能因为具备资质的检测单位不多就不依法开展消检工作,更不能放任未依法获得消检资质以及行政部门未认可其检测技术的单位从事消检工作,这是现行法律法规严格禁止的。
       值得一提的是,检测中心在2002年和2010年取得省科技厅消防设施检测技术成果鉴定和国家授予消检技术专利权,目前正是采用这些专利技术开展消检工作,《反垄断法》没有将专利技术纳入管理范围,根本不存在垄断市场问题。
 
         6
        笔者:有人认为,检测中心的资质只是一纸批文,并长期没有年审,应该无效,你们认为如何?
        联合会:关于检测中心只有广东省公安厅消防局一纸批文,这并不能说资质有问题。这是有人对《行政许可法》在认识上有偏差。《行政许可法》第三十九条明确规定,行政许可证件形式是多样的,但关键是要盖有行政许可机关印章的正式批准文件,行政机关批准文件加盖了机关印章,就是行政许可。检测中心所持有的消检资质是盖有广东省公安厅消防局行政机关印章的正式批准文件,符合《行政许可法》的规定,因此是依法取得行政许可的资质证明。
        关于年审问题,依据公安部30号令的规定,消检机构应每两年进行一次定期审查,以保证检测资质延续有效。
        资质年审是一项制度。实现这项制度,需要行政机关公布明确的机制。即:行政许可项目的年度审查机制是由行政机关依法制订,如企业需要何时开展年审、年审需要提交什么资料,以及办公场所、管理体系、企业人员的年审标准是什么等等一整套程序和要求都要在机制中明确,并要广而告知。
        据了解,检测中心当时曾多次请示省公安厅消防局有关资质定期审查的工作,得到的回复是,由于国务院于2002年以国发〔2002〕24号文,停止了公安部“消检资质”这项行政许可,公安部30号令也处于修改过程中,其中该项行政许可项目的定期审查也未有落实,既然现在已停止审批新的消检资质,其他事项、包括年审问题都要等待公安部通知。我们认为,检测中心的资质多年没年审,是因为没有明确的年审机制,是缘于国家行政改革过程中制度未能及时配套。
        7
       笔者:联合会如何看待这次大讨论?现在最期盼的是什么?
       联合会:这轮行业讨论是一次有益的法律学习,大家通过对法律的认真学习,对法律认识的偏差和理解将会统一。本会作为民企权益保障机构,我们的力量是有限的,值此机会向社会阐述行业法制现状,是为了给行业进步注入动力,推动消检行业健康可持续发展。
         因此,我们期盼:一是希望国务院和公安部消防局早日出台《条例》和《管理规定》,为《广东省实施〈消防法〉办法》批准检测资质提供依据;二是依据《广东省实施〈消防法〉办法》、公安部第106号令、107号令的有关规定,落实依法开展消检工作;三是为了社会的公共安全,应在全省开展消防设施全面检测。
        目前,国家在推动消防技术服务机构的建设工作,消检市场也将会逐步健康发展。消检事业需要有志于从事检测事业而暂时还未取得资质许可的民营企业积极参加,只要大家共同增强社会责任感,在技术上不断创新,共同在消检行业中建立起比技术、比服务的竞争机制,消检事业一定能够真正负起保障人民生命财产安全的责任,一定会有光明的前景!消检行业在消防主管部门的关怀、指导和监督下,必将稳步健康发展!
新闻来源:南方日报(2011年9月23日)
   
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